Editoriales — 17 Septiembre, 2016 at 2:39 am

Proyecto de Ley de Primer Empleo: sólo la punta del iceberg

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El proyecto de ley de primer empleo que se presentó recientemente en la Cámara de Diputados constituye una herramienta de promoción de la inserción laboral de los jóvenes a través de un incentivo económico al sector empleador para fomentar su contratación.

Los jóvenes enfrentan mayores obstáculos que la población adulta para su inserción en el mercado de trabajo. La tasa de desempleo de la población joven es 2,15 veces mayor a aquella de la población general (14,1 vs. 6,6, CIPPEC sobre la base de EPH II trimestre 2015). Asimismo, una vez que se incorporan en el mercado laboral, los jóvenes tienen mayor probabilidad de encontrar trabajos de mala calidad o en condiciones de informalidad. La diferencia en la tasa de informalidad entre la población total y la de los jóvenes es de 11 puntos porcentuales (42 vs. 31, CIPPEC sobre la base de EPH II trimestre 2015). Según datos arrojados por la Encuesta Joven para la Ciudad de Buenos Aires, entre los jóvenes que obtienen un empleo por primera vez, para el 63,5% de ellos se trata de un trabajo precario, mientras que solo el 36,5% tuvo un primer trabajo que pudo considerarse decente (EJ2014 – Dirección General de Políticas de Juventud. GCBA). Este hecho influirá decisivamente en la trayectoria laboral futura de los jóvenes. Asimismo, las tasas de rotación y la duración del desempleo son más elevadas entre los jóvenes lo que conspira para la construcción de trayectorias laborales significativas (OIT, 2015).

Ante este panorama, surge la pregunta inevitable acerca de cuál es la mejor manera de abordar con políticas públicas esta situación que castiga mayormente a los jóvenes. El repertorio de políticas de fomento del empleo destinadas a este grupo poblacional que ha implementado la Argentina y otros países de la Región puede dividirse en tres grandes grupos: i) herramientas que abordan el problema desde la oferta de trabajo (jóvenes), a partir de medidas que refuerzan su empleabilidad y capital humano; ejemplo de esta categoría son programas de re vinculación escolar, capacitación y formación profesional. ii) Medidas que enfatizan o promueven una mejor articulación entre oferta y demanda de trabajo a partir de la creación y fortalecimiento de servicios de intermediación laboral, como los servicios públicos de empleo. Y iii) medidas que promueven incentivos económicos al sector empleador para la contratación de jóvenes, a partir de la exención de cargas impositivas como también del subsidio de parte del salario.

El proyecto de ley en cuestión forma parte de este tercer grupo de políticas y plantea en términos muy generales los siguientes puntos:

  • Exenciones impositivas (se les descontará un porcentaje de las contribuciones patronales) y subsidios para las empresas que contraten a jóvenes de entre 18 y 24 años.
  • Los beneficios no tendrán límite de edad en el caso de las diez provincias del norte comprendidas en el Plan Belgrano (Misiones, Corrientes, Chaco, Santiago del Estero, Formosa, Salta, Jujuy, Tucumán, Catamarca y La Rioja). En estas provincias, a su vez, están previstos mayores incentivos para los empleadores que formen parte del programa.
  • Los jóvenes involucrados deberán tener no más de tres años de experiencia laboral en el mercado.
  • Los beneficios estarán vigentes desde el primer año del trabajador en la empresa e irán decreciendo hasta culminar el tercer año del trabajador en la empresa, cuando quedarán sin efecto.

El proyecto de ley en cuestión aborda un problema clave para los jóvenes. El primer empleo es un evento central en su trayectoria laboral, así como su calidad y la posibilidad de mantenerlo. Según OIT (2015), si el primer empleo ocurre en condiciones de formalización laboral mejora, en al menos 50%, las condiciones de trabajo posteriores. En parte, se ha advertido que es clave ya que ayuda a superar el fenómeno llamado “currículum vacío” (CAF, 2015). Pero también existe coincidencia en que sostener el primer empleo es un desafío, dadas las altas tasas de rotación que experimentan los jóvenes.

La experiencia y lecciones aprendidas de la implementación de medidas como las que plantea el proyecto de ley deben alertarnos acerca de sus posibilidades y limitaciones:

En primer lugar, medidas como las que propone el proyecto de ley suelen ser beneficiosas, pero no para todos los jóvenes con problemas de empleo. Son los jóvenes que cuentan, de por sí, con mayores probabilidades de obtener un empleo quienes se verán más favorecidos por este tipo de medidas. En este sentido, el sexo y el nivel educativo juegan un papel clave. En efecto, dos evaluaciones de impacto de programas que impulsan la demanda de mano de obra (“Aprendices” en Chile y “Programa Primer Paso” en Córdoba) han concluido que quienes vieron incrementadas sus posibilidades de conseguir empleo fueron los varones con secundario completo (CAF, 2015; Vezza, 2013), mientras las mujeres mejoraron la calidad de sus empleos. Esto debe llamar la atención sobre la enorme heterogeneidad del colectivo “jóvenes”, que cuenta con características socio-demográficas disímiles que demandan soluciones que atiendan a esa diversidad. Una herramienta de política que podrá resultar efectiva para el grupo de jóvenes varones con secundaria completa, no lo será para abordar el problema de las mujeres que se activan por primera vez o para aquellos jóvenes que no finalizaron la educación formal, no cuentan con habilidades básicas y provienen de hogares de bajos ingresos.

En segundo lugar, no existe evidencia empírica que la reducción de costos laborales per se pueda aumentar la demanda de mano de obra (OIT, 2015). Se debe tener en cuenta que la expansión de los planteles de ocupados se genera en contextos de aumento de la productividad en las empresas. Por lo cual, en contextos de recesión, esta medida puede no resultar un incentivo suficiente.

En tercer lugar, la importancia que adquiere el primer empleo para el itinerario laboral posterior de los jóvenes, indica que se debe intervenir previamente generando condiciones favorables para ello. Prevenir el abandono escolar, mejorar la educación básica, fomentar el acceso a la formación profesional son medidas que generan un ambiente facilitador al momento de la inserción laboral.

Por otra parte, existen condiciones favorables para la inserción laboral que requieren de intervenciones que están por fuera del campo del mercado laboral. Algunos grupos de jóvenes enfrentan obstáculos específicos vinculados con su situación de pobreza o su posición de género que requieren de intervenciones que generen las condiciones para su inserción en el empleo. Las mujeres jóvenes con hijos, que constituyen el 72% del grupo de los llamados Ni-Ni-Ni (no estudian, no trabajan, no buscan trabajo), resulta un caso paradigmático en este sentido. La inexistencia de una oferta pública de servicios de cuidado para sus hijos/as impide que puedan, siquiera, iniciar la búsqueda de empleo. Mientras las mujeres de estratos socio económicos medios o altos pueden contratar jardines de infantes privados o ayuda doméstica, las mujeres con hijos de estratos socio-económicos bajos no tienen esa posibilidad. Por lo cual, es imperativo que el Estado genere una oferta pública de servicios de cuidado de calidad.

Por último, es importante un abordaje al empleo contemplando factores de la demanda. Esta mirada requiere complementar enfoques sectoriales para promover aquéllos sectores que pueden crecer y generar empleo, conjuntamente con un enfoque territorial que identifique oportunidades y nichos de empleo allí donde esos sectores no son relevantes.

En suma, se requiere intervenir en los factores que propician la inserción laboral de los jóvenes, a través de políticas integrales que aborden las múltiples causas de un fenómeno por demás complejo. Se requiere de un abordaje multidimensional y coordinado entre el sector educativo, el sistema de formación profesional, los programas de promoción del empleo, los servicios públicos de empleo y el necesario abordaje que se debe realizar desde la demanda. Esto debe alertarnos sobre la importancia de fortalecer a la institucionalidad que ejerce el rol rector y de coordinación intersectorial en materia de Juventud.

Resulta imperativo conocer quiénes son los y las jóvenes que potencialmente se beneficiarán de una iniciativa como la Ley del Primer Empleo y quiénes deberán ser alcanzados a través de otras medidas. Y también es necesario saber que hay jóvenes desafiliados estructuralmente del mercado laboral que conforman un “núcleo duro” de desempleo, a los cuales se debe llegar de manera más activa y que requerirán de un Estado que salga a buscarlos y los acompañe fuertemente en el camino hacia su primer empleo.

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